Existe un compromiso del Gobierno gallego de duplicar en los próximos años el parque público de vivienda, así como de crear suelo para la construcción de 20.000 viviendas protegidas. Así reza la Exposición de Motivos de la Ley 5/2025, de 23 de diciembre, de medidas fiscales y administrativas que, como todos los años, viene a ilustrarnos las Navidades con ricas novedades.
Cada 365 días el esfuerzo de la Xunta es mayor por mejorar nuestro cuerpo de leyes y este año existen novedades muy interesantes que vienen a continuar con los cambios habidos a través de la Ley de Medidas del año 2024.
En primer lugar, se recoge en la legislación de vivienda una regulación de los nuevos modelos alternativos residenciales que han emergido en los últimos años mediante la regulación de la figura de los alojamientos compartidos y de sus condiciones de habitabilidad.
Se modifica el art. 4.a de la Ley 8/2012 de vivienda y se definen tales alojamientos como “la edificación residencial impulsada por un promotor público o privado, apta para ser habitada, destinada a resolver la necesidad de residencia de personas o unidades de convivencia, ofreciendo el espacio y las instalaciones adecuadas para dicha finalidad. Tales alojamientos compartidos deberán disponer de espacios de uso común que complementen su disfrute”. La definición, a mi juicio, no termina de concretar con claridad qué son realmente tales alojamientos compartidos – es un intento que se queda a medias – sobre todo teniendo en cuenta la compleja regulación técnica en materia de habitabilidad y la falta de adaptación de las ordenanzas de los planes generales, lo que con seguridad llevará a problemas de interpretación con los retrasos que ello conlleva. Será bueno que el alcance de dicha definición se concrete por vía reglamentaria.
El art. 89 de la Ley 8/2012 cuya redacción también es nueva, viene a concretar un poco más el alcance de tales alojamientos compartidos, los cuales podrán ser objeto de calificación como actuaciones protegidas cuando así venga establecido en un programa aprobado por el Instituto Gallego de la Vivienda y Suelo o en los pliegos de adjudicación de suelo público.
Bajo mi punto de vista el apartado más interesante es el apartado 2 de dicho artículo que señala que a efectos del cómputo de la edificabilidad, los alojamientos compartidos tendrán carácter de uso residencial; los espacios de uso común tendrán también carácter de uso residencial. Dicho uso será, en todo caso, compatible con el uso terciario, con independencia de lo que determine el plan que estableció la ordenación detallada del ámbito en que se sitúa la parcela sobre la cual se construyan los edificios. Me surgen cuestiones tanto respecto al cómputo de dicha edificabilidad como respecto a la atribución del uso; parece que la redacción podría referirse a que podrán establecerse alojamientos temporales que tendrán el uso residencial en aquellos inmuebles con calificación de terciario y con independencia de las prohibiciones de uso que pudieran establecerse en la ordenanza aplicable a la parcela, lo cual también me genera inquietudes para saber cómo habrá de computarse dicha edificabilidad. Será interesante conocer el criterio de los técnicos municipales en cada proyecto.
Respecto a las medidas que la Ley establece directamente para propiciar el desarrollo de vivienda protegida destaca la sección relativa a las medidas extraordinarias y temporales en materia de vivienda y en concreto la posibilidad de que (1) tanto el Instituto de Gallego de Vivenda e Solo (IGVS) o entidades participadas pueda promover vivienda pública en terreno cualificados por el planeamiento urbanístico como uso dotacional para equipamientos públicos o terciario de titularidad pública sin que sea necesario tramitar una modificación del planeamiento urbanístico o adoptar un acuerdo plenario de cambio de uso como (2) que las entidades privadas puedan destinar los terrenos cualificados por los instrumentos de planeamiento como uso dotacional para equipamientos públicos o privados o terciario de titularidad pública o privada a la promoción de viviendas protegidas o alojamientos compartidos mediante acuerdo del ayuntamiento en pleno, por mayoría absoluta, sin necesidad de seguir el procedimiento de modificación del plan.
Ambas posibilidades son novedosas resultando muy interesante para los promotores privados sin duda la segunda. Las viviendas protegidas y los alojamientos compartidos que se construyan en esos suelos tendrán cualificación permanente y deberán destinarse a alquiler y la ordenación aplicable será la establecida en la ordenanza reguladora del uso residencial colectivo aplicable al ámbito en el que se encuentren que deberá ser especificada en el acuerdo plenario el cual deberá determinar o no la necesidad o no de tramitar el instrumento que corresponda previsto en la normativa urbanística.
La consideración de la red de viviendas públicas como un equipamiento al servicio de la ciudad es una vieja idea que nunca ha terminado de ver la luz en los municipios a pesar de la existencia de múltiples parcelas tanto públicas como privadas calificadas como dotacional o terciario y vacantes desde hace años. A mi juicio, la introducción de esta medida va a permitir paliar de alguna manera una evidente carestía de suelo residencial abriendo la puerta a la promoción privada en espacios que originalmente no estaban previstos como tal, lo cual, sin perjuicio del incremento de los costes de construcción que venimos soportando desde hace años, habrá de suponer una contención de los costes al haber más suelo disponible.
Dentro de esta línea de participación privada en el desarrollo de vivienda con algún régimen de protección tiene también mucho interés para el sector la modificación que la Ley de Medidas recientemente aprobada hace de la sección 1ª del capítulo X de la Ley 5/2024, de 27 de diciembre, de medidas fiscales y administrativas, relativa a las medidas extraordinarias y temporales en materia de vivienda, introduciendo precisiones en las determinaciones mínimas que deben contener los proyectos de interés autonómico para la creación de suelo residencial y se regula, de forma diferenciada la figura de la exclusión de la expropiación así como la posible participación de las personas propietarias de suelo en el futuro desarrollo de aquellos proyectos mediante la promoción y construcción de viviendas en las parcelas que resulten del mismo.
El Proyecto de Interés Autonómico, como instrumento de ordenación del territorio ya venía articulado a partir de la Ley de Medidas de 2024 como instrumento que “por encima” del planeamiento municipal puede ordenar cualquier clase de suelo, así como referirse a actuaciones previstas en el planeamiento urbanístico. Dichos Proyectos, que son de formulación pública a través de la Conselleria competente, en el caso que nos interesa la de Vivenda a través del IGVS para el desarrollo de vivienda pública, se ejecutan en todos los casos mediante expropiación.
En efecto, la Ley de Medidas del año 2025 viene a concretar el alcance de dicha expropiación introduciendo, entre otras, la modificación del apartado 7 del art. 67 y un nuevo art. 67 bis en virtud de los cuales:
- El órgano expropiador podrá, de oficio o a solicitud de la persona interesada, excluir de la expropiación forzosa las parcelas con edificaciones compatibles con el uso y la ordenación establecidos por el proyecto que se ejecuta, cuando esto no dificulte los objetivos de la actuación y la persona propietaria se comprometa a participar en el proceso de ejecución en las condiciones y en los términos que sean fijados mediante un acuerdo de la entidad del sector público actuante. En las mismas condiciones de compatibilidad, el órgano expropiador podrá excluir de la expropiación a personas propietarias del suelo que quieran participar en el desarrollo del ámbito en sus propias parcelas de origen mediante la firma de convenios de exclusión en los que se contemplen las condiciones que aseguren la vinculación de la propiedad a la gestión urbanística
- El órgano expropiador podrá habilitar la participación de las personas propietarias de parcelas incluidas en el ámbito de actuación de los proyectos de interés autonómico en su desarrollo mediante la promoción y construcción de viviendas en las parcelas que resulten de este, siempre que sea compatible con el interés público que legitima la actuación. Dicha participación será proporcional a la superficie de las parcelas de origen y se articulará mediante la firma de convenios en los que se establecerán las condiciones, términos y proporción de su vinculación a la gestión urbanística del ámbito mediante su participación en las cargas que la ordenación y urbanización conlleve. Se identificarán las parcelas del conjunto del ámbito en las que se materializará la atribución del aprovecha miento que les corresponda, así como las garantías que aseguren el cumplimiento de las condiciones impuestas.».
Ambos supuestos sin duda son una oportunidad para que el titular del suelo, en este caso los promotores, puedan entrar en el desarrollo de los ámbitos ordenados por los PIA’s, sobre todo aquellos promotores que tengan suelo en ámbitos antiguos de planeamiento municipal no desarrollado. El apartado 7 del art. 67 viene a tener una redacción similar a la prevista en la LSG 2/2016 y su Reglamento respecto a la exclusión en el sistema de expropiación, con el matiz acertado de que dicha exclusión habrá de concretarse en las propias parcelas de origen, pues por concepto no puede hacerse en las de resultado, con la firma del convenio que regule la participación.
Más interesante en mi opinión es sin duda el art. 67 bis que, más allá de la oportunidad que genera, abre un conjunto de dudas respecto al procedimiento, pues parece referirse a que dicha participación con la atribución del aprovechamiento que corresponda se producirá una vez se sustancie la expropiación. Veremos qué tipo de acuerdo o convenio es necesario para que se pueda justificar tal participación sin afectación a la utilidad pública de la actuación y de qué forma se imponen las cargas a las personas propietarias.
Finalmente me gustaría hacer alguna referencia por su interés para el sector tanto a las modificaciones que la Ley de Medidas Urgentes recientemente aprobada hace de la Ley del Suelo de Galicia 2/2016 como de la Ley 5/2016, de 4 de mayo, del patrimonio cultural de
Galicia y de la Ley 1/2019, de 22 de abril, de rehabilitación y de regeneración y renovación urbanas de Galicia.
Respecto a la primera conviene referirse:
- A la modificación del art. 42 apartado 9 de la LSG en virtud de la cual se aumenta el porcentaje de suelo para vivienda protegida que el plan general deberá reservar pasando en vez de un 30% al 40% para el suelo urbanizable y el suelo urbano no consolidado en el que sea necesario hacer obras de urbanización y de un 10% a un 20% para el suelo urbano no consolidado en el que sean necesarios procesos de reforma interior o renovación urbana.
- A la modificación del art. 143.4 de la LSG en cuanto qué se consideran modificaciones sustanciales entre el proyecto básico y el de ejecución a efectos de modificación de la licencia de obras previamente concedida. La Ley en cuanto a los posibles cambios en las condiciones de volumen y forma de los edificios, la posición y ocupación del edificio en la parcela, la edificabilidad, las alturas, los retranqueos y la separación a colindante, el número de viviendas, las condiciones de seguridad y otras de incidencia análoga introduce la expresión “que afecten significativamente” para considerar la modificación como sustancial. Es probable que esta modificación despeje dudas a nivel municipal si bien no deja de crear un concepto bastante indeterminado cuya concreción veremos cómo se produce.
Por su parte respecto de la Ley 5/2016 de Patrimonio de Galicia destaca la modificación del art. 39 respecto a autorizaciones y en concreto a que las intervenciones que se pretendan realizar en bienes catalogados con nivel de protección estructural y ambiental, así como, en su caso, en su entorno de protección o en su zona de amortiguamiento, tendrán que ser autorizadas por los ayuntamientos en el procedimiento establecido en el artículo 142.2.b de la Ley 2/2016, del suelo de Galicia, en el que deberán pronunciarse expresamente sobre la valoración y la justificación del cumplimiento de los criterios de intervención recogidos en los artículos 44 y 46 de esta ley. En los casos de protección estructural autorización deberá ser realizada por la Conselleria competente.
La medida es extraordinariamente útil para los promotores que llevan año sufriendo los retrasos y dificultades en los informes y autorizaciones por los servicios de Patrimonio de la Conselleria. Esperemos que la participación de los Ayuntamientos agilice el procedimiento y la concesión de licencias.
En cuanto a la Ley 1/2019 de rehabilitación y de regeneración y renovación urbanas de Galicia destaca la modificación del art. 44 de la Ley 1/2019 que en relación con las licencias elimina la autorización para:
- Las actuaciones que no afecten a la envolvente exterior de los edificios incluidos en el ámbito de los bienes de carácter territorial de las categorías definidas en la Ley 5/2016, de 4 de mayo, del patrimonio cultural de Galicia, o en el entorno de protección o en la zona de amortiguamiento de estos bienes o de los de inmuebles singulares declarados bien de interés cultural o catalogados, exista o no un plan especial de protección, o con independencia de lo dispuesto en este; siempre que la actuación no afecte a inmuebles específicamente protegidos por su valor cultural y sin perjuicio, en su caso, del cumplimiento de las exigencias que puedan derivar de la protección arqueológica a que pueda estar afecto.
- Las intervenciones en el entorno de protección o en la zona de amortiguamiento de inmuebles singulares declarados bien de interés cultural o catalogados, o con protección ambiental o estructural o nivel de protección asimilable, que consistan en actuaciones en el interior, en las carpinterías exteriores, en acabados de fachada o en cambios de cubierta, siempre que no afecten a sus valores culturales ni a sus elementos específicamente protegidos.
- Las intervenciones en el entorno de protección o en la zona de amortiguamiento de inmuebles singulares declarados bien de interés cultural o catalogados, o con protección ambiental o estructural o nivel de protección asimilable, que consistan en actuaciones en el interior, en las carpinterías exteriores, en acabados de fachada o en cambios de cubierta, siempre que no afecten a sus valores culturales ni a sus elementos específicamente protegidos.
Sin duda el conjunto de modificaciones que introduce la Ley 5/2025, de 23 de diciembre, de medidas fiscales y administrativas son un avance que deberían redundar en un incremento de promoción de vivienda protegida, que es el mayor reto marcado por la Xunta. Debo manifestar mis dudas en el interés que en la actualidad tienen los promotores en el desarrollo de vivienda con algún régimen de protección, sobre todo teniendo en cuenta el valor del módulo y el coste de construcción de las viviendas que en la mayoría de los casos hace que no “salgan” los números. Veremos a ver qué efectos tiene teniendo en cuenta la coyuntura actual… pero eso lo dejo para otro artículo posterior.
