Nos encontramos con un problema jurídico interesante y, aunque parezca mentira, aun no resuelto relativo a la caducidad o prescripción de la reposición de la legalidad en caso de edificaciones existentes y prohibidas en la zona de servidumbre de costas.

El problema está muy de actualidad por una serie de modificaciones legales y sentencias que a continuación trataré de explicar.

Con anterioridad al año 2013 el artículo 92 de la Ley de Costas hacía referencia a que se exigiría la restitución al estado anterior, es decir la demolición de la edificación, cualquiera que fuera el tiempo que hubiera transcurrido desde su ejecución y la fecha de imposición de la sanción. La vigente Ley de Costas, modificada por la Ley 2/2013, de 29 de mayo, de protección y uso sostenible del litoral se limita a decir que el plazo de prescripción de las infracciones será de dos años para las graves y de 6 meses para las leves, contados a partir de su total consumación, sin hacer referencia alguna a la prescripción de la potestad de incoación del expediente de reposición, y el artículo 95 sólo hace referencia a la prescripción de la obligación de restitución por transcurso del plazo de 15 años desde su imposición (de la sanción, se entiende).

Esta falta de concreción de la Ley hizo pensar, en un momento dado, si la sanción impuesta por la acción de la APLU, administración competente para “perseguir” las edificaciones ilegales en la zona de servidumbre (el uso residencial está totalmente prohibido), prescribía a los 15 años desde la imposición de la misma.

En una primera instancia el TSJ de Galicia se pronunció en Sentencia 712/2016 de 1 de diciembre admitiendo dicha prescripción y considerando que “la modificación simultánea por la Ley 2/2013 de los artículos 92 y 95 de la Ley de Costas en lo que se refiere a la reposición de la legalidad pone de manifiesto el propósito del legislador de establecer para el ejercicio de esa facultad por la Administración un plazo de prescripción de 15 años, no transcurrido en el presente caso, como indica la sentencia apelada, ya que no media entre el año 1999, en que resulta acreditada la existencia de la primera construcción, y el 24 de octubre de 2012 , fecha de incoación del procedimiento administrativo. El recurso de apelación, en consecuencia, tiene que ser desestimado”.

Esta Sentencia fue recurrida en Casación ante el Tribunal Supremo que mediante Sentencia 2972/2018 de 11 de julio fijó Doctrina señalando “relativa a si el plazo previsto en el artículo 95.1 de la Ley de Costas (tras su reforma mediante Ley 2/2013) es de aplicación exclusivamente a partir de la imposición de las medidas de reposición de la legalidad, y si, por otro lado, los plazos de prescripción establecidos por el artículo 92 de la misma Ley , además de resultar de aplicación a las sanciones correspondientes, se aplican también a las medidas de reposición de la legalidad. La Sala resuelve destacando que con la modificación de la Ley de costas de 2013 no se ha alterado la regulación de estas obligaciones de restitución y reposición de las cosas a su estado anterior a la infracción, pues, así lo decía ---y lo sigue diciendo--- el artículo 95.1 que no imponía -ni impone- plazo alguno para la imposición de tales obligaciones, y que en consecuencia no resultan de aplicación a las obligaciones de restitución y reposición de las cosas a su estado anterior a la infracción, los plazos de prescripción previstos (antes y después de la LMC) para las infracciones (en artículo 92.1 LC (RCL 2003, 1748) ), por lo que, se insiste, las mismas no se someten a los plazos de prescripción establecidos para declaración de prescripción de las infracciones y sanciones”. Conclusión: no prescribe ni la acción de restitución o reposición de la legalidad en la zona de servidumbre de costas ni la sanción.

Conviene aclarar que a las edificaciones anteriores a la Ley de Costas de 1988 les resulta de aplicación la Ley de Costas de 1969. De acuerdo con dicha Ley, que tuvo su desarrollo a través del Reglamento de 1980, fuera de la zona de 20 m que correspondía a la zona de salvamento podía edificarse sin necesidad de la autorización correspondiente (Art. 4 apartado 5). Dicho de otro modo, la Ley de Costas de 1969 no contemplaba ninguna servidumbre específica, de forma que permitía construcciones al límite de la zona costera, fuera del dominio público marítimo terrestre siempre que no se tratase del espacio delimitado para la zona de salvamento. En este sentido, las edificaciones ejecutadas bajo el amparo de la Ley de 1969 no podrán ser objeto de expediente de reposición por encontrarse en la zona de servidumbre salvo que en la mismas se ejecuten obras de aplicación de volumen, altura o cualesquiera otras que den lugar a una obra nueva.

Bueno, solventada por el TS la cuestión desde el año 2018 los operadores continuamos con la vida jurídica y administrativa respecto a los expedientes en materia de servidumbres de costas: en cualquier momento la APLU puede iniciar la acción de reposición y resuelta dicha acción en ningún caso prescribe la obligación de reposición por el transcurso del tiempo. O sea, la situación que teníamos en la Ley de Costas con anterioridad al año 2013.

Pero a finales del año 2022, es decir recientemente, la Xunta de Galicia aprueba la Ley 7/2022, de 27 de diciembre, de medidas fiscales y administrativas que en su Capitulo II regula “con la finalidad de conseguir una mayor seguridad jurídica”, el plazo para imponer la obligación de restitución de las cosas y la reposición a su estado anterior en el caso de obras y actuaciones contrarias a lo dispuesto en la legislación aplicable en materia de costas, realizadas en la zona de servidumbre de protección del dominio público marítimo-terrestre. También se establece el régimen aplicable a dichas obras y actuaciones una vez transcurrido el referido plazo sin que se hubiese impuesto dicha obligación.

Y en efecto los arts. 10 y 11 señalan (por su interés transcribo literalmente)

Artículo 10. Ejercicio de las competencias de la Comunidad Autónoma de Galicia para la reposición de la legalidad en la zona de servidumbre de protección del dominio público marítimo-terrestre

1. El ejercicio de las competencias que corresponden a la Comunidad Autónoma de Galicia para imponer la obligación de restitución de las cosas y reposición a su estado anterior, con la indemnización de los daños irreparables y pérdidas causadas, en el caso de obras y actuaciones contrarias a lo dispuesto en la legislación en materia de costas realizadas en la zona de servidumbre de protección del dominio público marítimo-terrestre, deberá producirse dentro de un plazo de quince años, a contar desde la terminación de las obras o actuaciones contrarias a la legalidad.
   Se tomará como fecha de terminación de las obras o actuaciones realizadas la que resulte de su efectiva comprobación por la administración actuante, salvo que quede debidamente probada la terminación de las mismas en otra fecha distinta por cualquier medio de prueba admitido en derecho.
2. Transcurrido el plazo para imponer la obligación de restitución de las cosas y reposición a su estado anterior establecido en el número anterior sin que se haya impuesto dicha obligación, solo se podrán realizar, previa solicitud de autorización del órgano autonómico competente en materia de zona de servidumbre de protección, las obras imprescindibles para la conservación y el mantenimiento del uso preexistente, sin que puedan incrementar el valor expropiatorio.
3. A los efectos de lo dispuesto en el número 1, se considerarán finalizadas aquellas construcciones que aparezcan reflejadas en las fotografías del vuelo de costas 1989-1991, recogidas en el Plan nacional de ortofotografía aérea histórico.

Artículo 11. Prescripción de la obligación de restitución o reposición de la legalidad por infracciones reguladas en la normativa en materia de costas cometidas en la zona de servidumbre de protección del dominio público marítimo-terrestre.
El plazo de prescripción de quince años previsto en el párrafo segundo del apartado 1 del artículo 95 de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de costas, en cuanto a la restitución de las cosas y reposición a su estado anterior, por infracciones en la zona de servidumbre de protección del dominio público marítimo-terrestre, comenzará a computarse desde el dictado del acto por el que la Administración acuerde su imposición. Esta regla será igualmente aplicable a los supuestos en que se interponga recurso administrativo frente al acto y la Administración incumpla su obligación de resolver el recurso en los plazos legalmente previstos.

¿Y en qué quedamos, prescribe o no la infracción?, ¿pierde o no la Administración la facultad de iniciar las actuaciones necesarias de reposición de la legalidad en la zona de servidumbre del dominio marítimo terrestre y, tras imponer la sanción de reposición, la de exigir su cumplimiento?.

Si nos acogemos a los señalado por la Ley 7/2022 la respuesta ha de ser positiva pero con un giro: no prescribe la infracción, lo que prescribe es la competencia, en este caso de la APLU como administración autonómica competente, para imponer la obligación de restitución de las cosas y reposición a su estado anterior (art. 10 transcrito). Y además se matiza o modifica (aun no lo sabemos) la Doctrina del TS sobre la aplicación del art. 95 de la LC. (Uff, vaya lio)

Con este galimatías de la Doctrina del TS y la Ley de Medidas Urgentes de diciembre de 2022, que a juicio del redactor del presente artículo no produce más seguridad jurídica (por lo menos aun), y “para rematar la faena”, si se me permite la expresión coloquial, en el mes de junio de 2023 el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número 1 de Pontevedra, a mi juicio probablemente con acierto, ha planteado una cuestión de inconstitucionalidad frente a los mencionados arts. 10 y 11 de la Ley de Medidas Urgentes para que el Tribunal Constitucional se pronuncie sobre si ha invadido las competencias estatales al limitar a 15 años el plazo en el que la Administración autonómica puede reaccionar frente a las edificaciones construidas ilegalmente en la zona de servidumbre de protección de costas (ZSPC).

Señala el Juzgado en la cuestión de inconstitucionalidad que “tanto la Axencia de Protección da Legalidade Urbanística (APLU) como el Tribunal Superior de Xustiza de Galicia y el Tribunal Supremo han considerado unánimemente que, contra esas construcciones realizadas ilegalmente, tras la entrada en vigor de la Ley de Costas (1988), se puede tramitar el procedimiento de reposición física de la legalidad en cualquier momento, aunque hayan transcurrido 20 años desde el fin de la obra” y que “parece evidente que la comunidad autónoma de Galicia ha sobrepasado el ejercicio legítimo de sus competencias al establecer ex novo un plazo límite de reacción frente a las obras realizadas ilícitamente en ZSPC”

Pues bien, en estas estamos: una Comunidad con la mayor superficie de costa de toda España plagada de edificaciones residenciales en la zona de servidumbre de costas (técnicamente zona de servidumbre del dominio público marítimo terrestre) ocupadas y en muchos casos primeras viviendas, ejecutadas en la mayoría a ciencia y paciencia de la Administración, a día de hoy se encuentran en el limbo jurídico sin saber si contra ellas puede reaccionar o no la Administración.

No es de recibo tal despropósito de inseguridad jurídica. Ya nos dirá el Tribunal Constitucional a qué nos atenemos.